| Представительная (законодательная) власть в России : конституционно-правовое исследование
Диссертация
Автор: Савоськин, Александр Владимирович
Название: Представительная (законодательная) власть в России : конституционно-правовое исследование
Справка: Савоськин, Александр Владимирович. Представительная (законодательная) власть в России : конституционно-правовое исследование : диссертация кандидата юридических наук : 12.00.02 Челябинск, 2007 219 c. : 61 07-12/1231
Объем: 219 стр.
Информация: Челябинск, 2007
Содержание:
Представительная (законодательная) власть в России: общая стика и генезис тавительная (законодательная) власть: понятие и общая стика щение представительной (законодательной) власти в России сновы представительной власти в России в период с XVI века по тановление представительной (законодательной) власти в России i |ДС 1905 по 1917 гг
Введение:
Актуальность темы исследования. Представительная (законодательная) власть является безусловным элементом государственного аппарата любого современного демократического государства. Система разделения властей применяется почти во всех развитых странах, обеспечивая демократизм государственного управления, делая невозможным сосредоточение власти в одном государственном органе.
История общегосударственных представительных учреждений России относительна коротка - немногим более ста лет. Реальное же применение принципа разделения властей в отечественном государстве насчитывает немногим более десяти лет. Конституция РФ 1993 установила три, формально независимые, ветви власти: судебную, исполнительную и законодательную в лице представительного учреждения: Федерального Собрания. Установленные Конституцией РФ принципы формирования Федерального Собрания, статус палат, их полномочия в законотворческой и контрольной сферах по настоящее время вызывают острые дискуссии. Например, порядок формирования Совета Федерации за десять лет претерпел три реформы; законы об избрании Государственной Думы постоянно модернизируется, что свидетельствует об активном поиске более эффективной модели народного представительства.
Изучение функций и полномочий представительной (законодательной) власти в последние годы приобретает все большую значимость. Во всём мире наблюдается объективный процесс «перетекания» полномочий от законодательной ветви власти к исполнительной. Россия не является исключением. Исполнительная ветвь власти и глава государства пытаются расширить свои полномочия за счёт законодательной ветви. Необходимость обеспечить эффективное и демократичное функционирование различных ветвей власти порождает большое количество проектов в исследуемой сфере.
В этой связи особо ощущается необходимость научной оценки проблем организации и деятельности представительной (законодательной) власти в современный период с учетом имеющегося исторического опыта.
Актуальность поднимаемых в работе проблем, необходимость систематизации знаний накопленных как юридической наукой, так и практикой деятельности представительных (законодательных) органов власти в России на различных этапах развития нашего государства, разработка предложений по совершенствованию организации и деятельности представительной (законодательной) власти в Российской Федерации и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В последнее время представительная (законодательная) власть все чаще стала выступать объектом исследования юридической науки.
Различные вопросы, касающиеся представительной (законодательной) власти, разрабатывали такие ученые, как С.А. Авакьян, И.А. Азовкин, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, Р.С. Болдырев, О.Н. Булаков, А.А. Вихарев, В.В. Водовозов, В.Д.Горобец, И.В. Гранкин, Ю.А. Дмитриев, Г. Еллинек, Д.А. Керимов, А.И.Ким, П.Н. Кириченко, Д.А. Ковачев, А.Н. Кокотов, Н.М. Коркунов, И.В. Котелевская, И.А. Кравец, Л.А. Кравченко, И.Н. Кузнецов, О.Е. Кутафин, Л.В. Лазарев, В.А. Лебедев, Х.Ю. Либман, С.В. Масленникова, Т.И. Новицкая, С.В. Поленина, М.Н. Марченко, Ю.А. Тихомиров, Б.Н.Топорнин, В.Е. Усанов, И.Е. Фарбер, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Б.Н.Чичерин, B.C. Шевцов, Л.М. Энтин и другие.
Отдельные аспекты статуса представительных (законодательных) органов в РФ рассматривали: И.В. Выдрин, Ю.Р. Гайзетдинова, Л.И. Дмитриева, Б.В. Дрейшев, И.А. Дубов, А.В. Иванченко, Ю.С. Каноненко, А.Т. Карасёв, Д.А. Ковачёв, Е.В. Коврякова, Е.И. Козлова, Н.И. Колдаева, А.А. Корнилаепа, В.А. Кряжков, М.М. Курманов, А.Т. Лейзеров, С.А.Лихачев, В.О. Лучин, А.С. Локтионова, Е.А. Лукьянова, С.Э. Несмеянова, Л.А. Окуньков, Ю.Г. Просвирин, А.Я. Слива, Е.А. Тихонова,
В.А. Туманов, И.В. Филиппов, К.Ф. Шеремет, А.Н. Шохин, А.Я. Ярматов и другие.
Цель и задачи исследования. Целью представленной работы является комплексный анализ представительной (законодательной) власти в РФ на федеральном уровне, её организации и основных направлений деятельности, выработка предложений по улучшению качества представительной природы Федерального Собрания РФ и совершенствованию нормативно-правовой базы в сфере полномочий федерального парламента.
Для достижения цели исследования необходимо решить следующие задачи:
• рассмотреть многообразие определений категорий «представительная власть» и «законодательная власть», провести их сравнительное сопоставление и предложить авторское видение;
• проанализировать характерные черты представительной (законодательной) власти, систематизировать, структурировать их и предложить соответствующий перечень;
• провести сравнительно-исторический анализ развития идей и представлений о представительной (законодательной) власти в России и их воплощение в практике;
•рассмотреть статус и порядок работы высших представительных (законодательных) органов, существовавших в России до принятия в 1993 Конституции России;
• проанализировать представительную природу каждой из палат парламента в отдельности и Федерального Собрания РФ в целом, выработать рекомендации по совершенствованию представительной природы российского парламента;
• проанализировать законотворческую функцию Федерального Собрания РФ, выявить проблемы, возникающие в связи с осуществлением законотворческих полномочий парламента и предложить пути их разрешения; рассмотреть контрольную функцию Федерального Собрания РФ, специфику её осуществления в контексте реализации принципа разделения властей и предложить меры по восстановлению баланса законодательной и исполнительной властей.
Объект и предмет исследования определяются тематикой работы, ее целью и задачами.
Объектом научного анализа настоящей работы являются общественные отношения по поводу формирования и функционирования высшего представительного (законодательного) органа России - Федерального Собрания РФ.
Предметом исследования выступают: исторический аспект становления представительной (законодательной) власти в России, проблемы формирования Государственной Думы и Совета Федерации, вопросы реализации Федеральным Собранием и его палатами законодательных, финансовых и контрольных полномочий.
Методологическая основа исследования базируется на принципе методологического плюрализма, выдвинутого и обоснованного выдающимися русскими учеными: М. Ковалевским, И.А. Ильиным и др. В работе применялись общенаучные, частнонаучные и специальные методы сбора, анализа и обобщения теоретического и эмпирического материала. Общими методами, использованными в работе, являются: анализ и синтез, индукция и дедукция, экстраполяция и интерполяция. Широко использовался в диссертационном исследовании метод диалектики. При исследовании развития законодательства о представительных органах использовались различные приемы формальной логики и формально-юридический метод исследования норм права. Исходя из содержания и специфики диссертации, широко применялся системно-структурный метод.
Для определения правовой природы Федерального Собрания РФ применялись такие частные методы исследования, как: проблемно-теоретический, сравнительно-правовой, функциональный, инструментальный и формально-юридический. Использовались различные приемы толкования норм права (историко-политический, логический, функциональный, систематический, филологический и другие).
Цель объективного и комплексного анализа исследуемой проблемы потребовала согласования множества подходов - юридического, политического, социологического, философского, исторического, что обусловило обращение в работе к научным разработкам в области теории государства и права, философии, политологии, истории и других наук.
Эмпирическая база диссертационного исследования построена на нормативном материале и судебной практике.
Нормативную основу составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство России, нормативные акты Российской империи и Советского Союза. Судебная практика представлена решениями Конституционного Суда РФ.
Научная новизна работы заключается в том, что в исследовании предпринята попытка комплексного системного анализа представительной (законодательной) власти на высшем (общегосударственном) уровне. В диссертации рассматриваются: понятие представительной (законодательной) власти, вопросы формирования Федерального Собрания РФ и его статус в контексте реализации принципа разделения властей. Автором предлагается собственное видение путей совершенствования действующего законодательства, позволяющее значительно повысить представительность отечественного парламента, улучшить качество законотворчества, усилить его полномочия в контрольной сфере, обеспечив тем самым более эффективную реализацию принципа разделения властей.
Положения, выносимые на защиту, определяются содержанием исследования и заключаются в следующем:
1. Исторический анализ показывает, что представительная (законодательная) власть - это относительно новое явление для российского государства. Более того, в России нет сколько-нибудь значимых традиций и устоев, определяющих порядок формирования высшего законодательного органа, а также опыта реализации принципа разделения властей.
Идея представительности высшего законодательного органа обосновывалась отечественными мыслителями с середины XVI века, но до 1905 года так и не была реализована на практике. Избрание Государственной Думы, половины членов Государственного Совета (в период с 1905 по 1917гг.) и созыв Учредительного собрания (1918 г.) были явно недостаточными для формирования избирательных традиций. Признание за парламентом исключительного права принимать законы, а также принцип разделения властей в отечественном законодательстве до принятия Конституции РФ 1993 года вообще не закреплялись.
2. Представительная (законодательная) власть - это государственная власть, осуществляемая высшим выборным государственным органом, коллегиальным по составу и порядку выработки и принятию решений, с особым характером связи депутатов с избирателями, наделённым исключительным правом принятия законов, правом контроля за исполнительной ветвыо власти и финансовыми функциями.
Таким образом, сущностными характеристиками представительной (законодательной) власти, являются: а) выборность и представительство интересов народа; б) коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений; в) особый характер связи народных представителей с избирателями; г) системность; д) исключительное право принятия законов; е) контрольная функция, прежде всего контроль за работой исполнительной ветви власти; ж) осуществление финансовой функции.
Только в совокупности эти свойства дают качество представительности, позволяющее характеризовать соответствующее учреждение как орган народного представительства. Отдельные из перечисленных свойств привносят лишь определенные элементы отношений представительства в природу того или иного органа власти, но не дают оснований относить их к представительной (законодательной) власти.
3. Системность как признак представительной власти РФ проявляется в разделении законодательной власти между федерацией и её субъектами «по вертикали» и характеризуется мягкими внутрисистемными связями. Действующее законодательство устанавливает, что роспуск парламента субъекта РФ осуществляется непосредственно указом Президента РФ, что может рассматриваться как отступление от принципа системности и ведет к ослаблению вертикальных связей в представительной власти и ослаблению всей законодательной ветви. Поэтому предлагается право роспуска законодательного органа субъекта РФ закрепить за Федеральным Собранием РФ.
4. Действующий Совет Федерации РФ, в силу специфики своего формирования, обеспечивает представительство лишь законодательной и исполнительной властей субъекта. Прямым и непосредственным представителем народа (населения субъекта) он не выступает. Данный вывод вступает в очевидное противоречие с конституционно провозглашенной характеристикой Совета Федерации как палаты представительного органа -Федерального Собрания РФ (ст. 94 Конституции РФ). Поэтому представляется, что формирование половины Совета Федерации РФ (составного элемента федеральной законодательной власти) исполнительной властью субъекта РФ, является отступлением от положений ст. 10 Конституции РРФ
5. В связи с заменой избрания глав субъекта РФ населением на «наделение полномочиями» решением законодательного (представительного) органа субъекта федерации, указанные выше противоречия ещё более обнажились. Сама процедура наделения полномочиями главы субъекта, а также основания и порядок их прекращения свидетельствуют о подконтрольности главы субъекта РФ Президенту России. В сочетании с возможностью досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации приходится констатировать зависимость такого представителя и от главы субъекта, и от Президента РФ.
Названные и другие противоречия заложены во многом конструкцией соответствующих статей Конституции РФ и могут быть преодолены путем прямого избрания членов Совета Федерации населением субъекта РФ на основе мажоритарной избирательной системы по двухмандатным избирательным округам.
6. Несмотря на то, что действующее законодательство содержит определенные гарантии реализации пассивного избирательного права при новом пропорциональном порядке формирования нижней палаты Федерального Собрания, право гражданина избираться депутатом Государственной Думы ставится в зависимость от решения, принятого руководящим органом партии. Соответственно, формирование парламента на основе пропорциональной системы можно рассматривать как определенное отступление от принципа всеобщего избирательного права.
При этом, использование электронной системы подсчета голосов при голосовании теоретически позволяет установить волеизъявление конкретного избирателя, что нарушает принцип тайности голосования. Признавая неотвратимость проникновения технического прогресса в сферу избирательного права, следует предусмотреть дополнительные гарантии тайности волеизъявления при использовании электронных средств голосования.
7. Функции Федерального Собрания РФ напрямую проистекают из его конституционного положения в системе разделении властей как представительного и законодательного органа. Федеральное Собрание обладает исключительным правом принимать законы, нормативные акты высшей юридической силы, а также наделено значительным количеством контрольных и финансовых полномочий.
8. В целях упорядочивания законотворческой инициативы депутатов представляется необходимым установить требование, согласно которому законопроект может быть внесен депутатом только после одобрения депутатским объединением, в которое входит инициатор законопроекта.
9. Подписание закона главой государства - это общепринятая практика в демократических парламентских государствах, не умаляющая принципа исключительности принятия закона парламентом в силу его представительной природы. Более того, вето Президента РФ может рассматриваться как один из важных элементов системы сдержек и противовесов. Вместе с тем, Конституционный Суд РФ фактически узаконил существующую практику, когда глава государства вначале может не подписывать закон, ссылаясь па процессуальные нарушения, а потом использовать право вето «по сути вопроса». Это, в определенной мере, есть отступление от положений Конституции РФ, так как добавляет дополнительную стадию в законотворческий процесс.
Отклонение закона без рассмотрения вряд ли допустимо. Функцию проверки соблюдения процедуры принятия закона, в данном случае, целесообразно закрепить за Конституционным Судом РФ, который должен давать соответствующее заключение по запросу Президента РФ, что требует уточнения положений ч. 2 ст. 125 Конституции РФ в части дополнения её пунктом «д», а именно: «федеральных конституционных и федеральных законов Российской федерации, принятых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, но не подписанных Президентом Российской федерации».
10. Кадровые полномочия, реализуемые в рамках контрольной функции Государственной Думы (т.е. право палаты утверждать в должности выдвигаемых Президентом РФ должностных лиц) в какой-то мере являются формальными. Нормативное закрепление права главы государства неоднократно вносить одну и ту же кандидатуру подряд лишает представительную (законодательную) власть возможности самостоятельного выбора. В этой связи представляется необходимым ввести универсальное правило, в соответствии с которым Президент не вправе предлагать одну и туже кандидатуру два и более раза подряд. Это возможно и как путем дополнения ст. 111 Конституции РФ, так и в какой-то мере, соответствующим толкованием данной нормы Конституционным Судом РФ. При этом, новая редакция ч. 4 ст. 111 Конституции РФ может выглядеть следующим образом «В случае трёхкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации, Государственная Дума Российской Федерации вправе предложить свою кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, которая должна быть одобрена двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты», а ч. 5 ст. 111 Конституции РФ может быть сформулирована так, что «если после трёхкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственная Дума РФ в течение недели не утвердит Председателя Правительства Российской Федерации, предложенного по собственной инициативе, Президент Российской Федерации распускает Государственную Думу и назначает новые выборы».
Недостатком в предложенной концепции можно считать то, что назначенный Государственной Думой Председатель Правительства оказывается формально незащищенным перед Президентом РФ и может быть незамедлительно отправлен им в отставку. Соответственно, желательно и реформирование модели Президент - Правительство - Парламент.
12. Нормы, защищающие Государственную Думу от роспуска (ст. 109 Конституции РФ), являются недостаточно действенными. В частности, Конституция РФ позволяет Президенту распустить Государственную Думу даже непосредственно после избрания, в случае трехкратного отклонения ею кандидатуры Председателя Правительства. Это искажает идею представительной природы власти, так как позиция вновь избранного коллегиального органа, обладающего максимальной легитимностью, может быть перечеркнута позицией ранее избранного Президента, возможно, уже не пользующегося доверием избирателей. В связи с чем предлагается конституционно закрепить положение о том, Государственная Дума
Федерального Собрания РФ не может быть распущена в течение года после её избрания.
13. Основания ст. 109 Конституции РФ, предусматривающие запрет роспуска Государственной Думы, требуют некоторых уточнений. В связи с чем предлагается в ч. 5 ст. 109 Конституции РФ закрепить, что Государственная Дума Российской Федерации не может быть распущена в период действия военного или чрезвычайного положения на территории пяти и более субъектов Российской Федерации, а также по истечении трех с половиной лег после принесения присяги Президентом Российской Федерации.
14. Действующая процедура отрешения Президента РФ от должности, центральную роль в которой играет законодательная (представительная) власть, является трудно осуществимой. Поэтому предлагается установить новую процедуру импичмента, которая должна отличаться от действующей в следующих моментах. Во-первых, необходимо установить более широкий перечень оснований отрешения. Во-вторых, отрешение Президента от должности должно осуществляться по итогам референдума, решение о проведении которого должна принимать Государственная Дума (или обе палаты совместно, при условии, что Совет Федерации будет избираться непосредственно населением).
15. Финансовая функция Федерального Собрания РФ занимает промежуточное положение между законодательной и контрольной функцией. С одной стороны, бюджетные полномочия Федерального Собрания укладываются в рамки его права на принятие законов, другой стороны, позволяют контролировать исполнение Правительством бюджета. Однако признание деятельности Правительства РФ по исполнению бюджета неудовлетворительной не влечет никаких юридических последствий, а является лишь мерой политической ответственности. Совершенствование финансовой функции представительной власти должно идти по пути создания эффективного механизма парламентского контроля за расходованием бюджетных средств.
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловливается возможностью использования содержащихся в диссертации положений, выводов и предложений в решении проблем теоретического и прикладного характера, касающихся представительной (законодательной) власти в РФ.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы развивают, дополняют и уточняют определенные разделы конституционного права.
Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты анализа законодательства, практики Конституционного Суда РФ, а также выработанные выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию законодательства в области формирования палат Федерального Собрания, его правовой природы и полномочий, а также в дальнейшей исследовательской работе по данной тематике. Материалы работы могут применяться в преподавании курса конституционного права Российской Федерации, при подготовке учебных программ, методических рекомендаций, учебных пособий для студентов, в учебно-методических разработках преподавателей, аспирантов и соискателей.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловливается обширной теоретической, информационной и практической базой исследования. В частности, в работе использовалось утратившее силу законодательство Российской империи, Советского Союза и РСФСР, действующее законодательство РФ, практика деятельности Конституционного Суда РФ, а также теоретические положения, содержащиеся в трудах ученых.
Апробация результатов диссертации заключается в ее рецензировании и обсуждении на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России; в научных докладах, сообщениях на научно-практических конференциях; в научных публикациях диссертанта и могут представлять практический интерес для государственных служащих, политиков, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов. Частично, результаты исследования изложены: а) в работе «Становление представительной (законодательной) власти в России (сер. XVI - нач. XX вв.)», представленной на Всероссийский конкурс научных работ, проводившийся Министерством образования РФ в 2002 году и отмеченной медалью Министерства образования РФ «За лучшую научную студенческую работу»; б) в работе «Реформирование статуса Государственной Думы Федерального Собрания РФ», представленной на всероссийский конкурс научных работ «Моя законотворческая инициатива» в 2006 году. Материалы исследования также используются в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплине «Конституционное право РФ» в Уральском юридическом институте МВД России.
Структура обусловлена целью и задачами работы, а также методологией исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографического списка.
|