| Конституционно-правовой статус Кабардино-Балкарской Республики как субъекта Российской Федерации : Федеральные стандарты и республиканское регулирование
Диссертация
Автор: Мамаев, Рустам Борисович
Название: Конституционно-правовой статус Кабардино-Балкарской Республики как субъекта Российской Федерации : Федеральные стандарты и республиканское регулирование
Справка: Мамаев, Рустам Борисович. Конституционно-правовой статус Кабардино-Балкарской Республики как субъекта Российской Федерации : Федеральные стандарты и республиканское регулирование : диссертация кандидата юридических наук : 12.00.02 Ростов-на-Дону, 2004 191 c. : 61 04-12/1700
Объем: 191 стр.
Информация: Ростов-на-Дону, 2004
Содержание:
Введение
Глава I Становление и развитие национальной государственности Кабардино-Балкарской Республики
11 Конституционное развитие Кабардино- Балкарской Республики в советский период Этнические и территориальные проблемы развития
12 Конституционное развитие Кабардино- Балкарской
Республики в постсоциалистический период
Глава 2 Конституционные основы организации государственной власти в Кабардино-Балкарской Республике
21 Государственно-правовые признаки Кабардино- Балкарской
Республики как субъекта Российской Федерации
22 Проблемы эффективности организации законодательной власти в Кабардино- Балкарской Республики
23 Президент и Правительство Кабардино-Балкарской Республики в системе исполнительной власти Кабардино- Балкарской
Республики и Российской Федерации
24 Становление судебной системы Кабардино- Балкарской Республики
Глава 3 Конституционные основы взаимоотношений Кабардино
Балкарской Республики с Российской Федерацией и другими субъектами Российской Федерации
31 Предметы ведения и полномочия Кабардино- Балкарской Республики как субъекта Российской Федерации Практика взаимоотношений с
РФ по поводу разграничения предметов ведения и полномочий
32 Гарантии конституционного статуса Кабардино- Балкарской Республики как субъекта Российской Федерации
Формы участия в реализации функций федеральной государственной власти
33 Конституционная ответственность Кабардино- Балкарской
Республики как субъекта РФ
34 Конституционно-правовые основы взаимоотношений КБР с субъектами Российской Федерации в Южном федеральном округе
Введение:
Актуальность темы. Одним из наиболее сложных вопросов, с которым столкнулось государственное строительство в России постсоциалистического периода, оказалось формирование федеративных отношений. Процесс становления этих отношений является очень сложным и не завершен до сих пор.
Среди наиболее актуальных проблем федерализма, волнующих в настоящее время правоведов и политиков, особое место занимают вопросы конституционного статуса субъектов РФ, оптимизации территориальной организации власти и укрепления ее вертикали при сохранении оптимальных пределов децентрализации.
В частности, если предшествующее историческое развитие заложило прочный фундамент Кабардино-Балкарской государственности, то кризис, а затем и распад СССР, последующие трудные процессы собственной трансформации и государственно-политической реконструкции в России вновь поставили Кабардино-Балкарию перед необходимостью фундаментального выбора и явного выражения своей политической воли.
Это в полной мере воплотилось в содержании общественно-политических процессов в Кабардино-Балкарии. В предшествующем десятилетии на повестку дня встали вопросы, касающиеся основ национального существования народов -суверенитет или автономия, федерализм или сепаратизм, целостность или распад республики. По сути дела шел поиск политических форм реализации национальных интересов.
Правовой статус субъектов РФ складывался в разные временные периоды и под влиянием разных политических тенденций. Отсюда известная противоречивость норм, определяющих правовой статус РФ и ее субъектов, незавершенность процессов создания реального федерализма, что в полной мере относится и к статусу Кабардино-Балкарии, а также к характеристике ее взаимоотношений с Федерацией и другими субъектами РФ.
С принятием Конституции РФ 12 декабря 1993г. коренным образом были пересмотрены подходы к построению формы государственного устройства. Новая Конституция РФ закрепила равноправие всех субъектов Федерации, более четко разграничила полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В последние годы был принят целый ряд важнейших федеральных конституционных законов и федеральных законов, устанавливающих и регламентирующих правовой статус субъектов РФ: «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» от 24.06.99г.1 (данный федеральный закон утратил силу с 08.07.03г.),2 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.99г. (с изменениями и дополнениями от 29.07.00г., 07.05.02г., 24.07.02г„ 11.12.02г., 04.07.03г.)3, федеральные конституционные законы «О порядке принятия в РФ и образовании в ее составе новых субъектов» от 17.12.01г. и «О судебной системе РФ» от 31.12.96г. (с изменениями и дополнениями от 15.12.01г., 04.07.03г.)4 и т.д. Принятие данных законов, совершенствующих федеративные отношения и укрепляющих вертикаль власти, можно отнести к категории важнейших событий последних лет, предопределяющих потребность в формально-юридическом, функциональном и других анализах, осуществляемого ими конституционно-правового регулирования.
Высокие темпы, большие масштабы и радикализм законотворчества в субъектах РФ в прошедшем десятилетии поставили весьма остро проблему несоответствия большого количества законодательных актов субъектов РФ федеральным нормативным правовым актам. В решении этой проблемы проделана огромная работа. Так, в 2000-2001гг. был выявлен 621 нормативно-правовой акт субъектов РФ в Южном федеральном округе, нарушающий единое правовое пространство России. Подавляющее большинство из них уже приведено в соответствие с федеральным законодательством. Судя по заявлениям полномочного представителя Президента РФ в ЮФО наиболее оперативно и качественно данная работа проведена в Кабардино-Балкарии.5 Однако, несмотря на это и в настоящее время остается ряд республиканских нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству. Так, например, принятие Закона КБР «О безопасности» от 29.11.02г. №84-РЗ выходит за пределы полномочий органов государственной власти КБР, предоставленных им Конституцией РФ.
1 Собрание законодательства РФ. 1999г. №26. Ст. 3176.
2 Российская газета. 08.07.03г. №131
3 Собрание законодательства РФ. 1999г. №42. Ст. 5005; 2000г. №31 Ст. 3205; 2002г. №19 Ст.1792; 2002г. №30. Ст. 3024; 2002г. №50 Ст. 4930; 2003г. №27 (ч.2) Ст. 2709
4 Собрание законодательства РФ. 1997г. №1 Ст.1; 2001г. №51 Ст. 4825; 2003г. №27 Ст. 2698
5 Казанцев В.Г. Новая вертикаль власти как условие дальнейшего общественного развития. // Вертикаль власти: проблемы укрепления российской государственности в современных условиях. Ростов-на-Дону. СКАГС. 2001г.
Одной из самых затяжных и острых проблем в выстраивании вертикали власти является проблема разграничения полномочий между федеральным центром и регионами. Причем, если, процессу приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным практически уделяется большое внимание, то актуальным и явно обойденным вниманием является вопрос о приведении федеральных законов в соответствие с Конституцией РФ, особенно в той части, где они вторгаются в компетенцию субъектов РФ. Между тем от решения обеих проблем во многом зависит формирование правового федерализма в России. Эти обстоятельства также обуславливают актуальность диссертационной темы.
Актуализирует выбранную диссертантом тему также принятие в 2002-2003г. ряда федеральных законов, внесших существенные изменения в организацию выборов, модель парламентаризма в субъектах РФ, а также реформирующих систему местного самоуправления.
В связи с тем, что федеральный закон от 24.07.02г. «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», требует, чтобы не менее 50 процентов депутатов законодательного органа власти субъекта РФ должно избираться по единому избирательному округу, соответствующие изменения были внесены в законодательство о выборах КБР и 7 декабря 2003г. впервые в истории республики выборы в Парламент КБР проводились по «партийным спискам». В результате половина Парламента республики сформирована по партийному принципу. Формирование в структуре Парламента КБР фракций повлекло за собой необходимость принятия нового Регламента Парламента КБР, в корне меняющего порядок его работы.
Также особую актуальность приобретает тема диссертационного исследования в связи с изменениями в законодательстве о местном самоуправлении. Федеральный закон от 06.10.03г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в ст. 85 обязал субъекты РФ принять в ближайшее время большой блок нормативных актов, касающихся реформы местного самоуправления. Таким образом, со вступлением в силу указанного федерального закона, не только резко увеличится количество муниципальных образований в КБР, усилится роль республиканского нормотворчества в регулировании местного самоуправления, но и изменится модель взаимоотношений между органами государственной власти КБР и органами местного самоуправления в КБР.
Важным элементом, характеризующим актуальность данной работы и одним из предметов диссертационного исследования являются вопросы о конституционной ответственности КБР как субъекта РФ и конституционной ответственности органов и должностных лиц публичной власти в КБР. Данная проблема в настоящее время недостаточно разработана как на уровне федерального конституционного регулирования, так и в текущем законотворчестве. В немалой степени причиной тому является незавершенность теоретической разработки в российской юридической науке вопросов конституционной ответственности как нового вида юридической ответственности.
Наконец, актуальность избранной диссертантом темы объясняется и тем, что большие изменения произошли и в правовой системе Кабардино-Балкарии - принятие Конституции КБР 1997г. и внесение в нее Конституционным собранием КБР поправок от 19.07.02г и 02.07.03г.; Закона КБР «О правовых актах в КБР» от 03.08.02г.,; законов «О Конституционном Собрании КБР», «О Правительстве КБР», «О Конституционном Суде КБР», «О статусе столицы КБР», «О местном самоуправлении в КБР», «Об Избирательной комиссии КБР» и т.д.
Все эти и другие события в общественно-политической жизни республики, которые в настоящее время представляются недостаточно изученными в юридической науке и побудили к написанию данной диссертационной работы.
Цели и задачи исследования. Основными целями исследования являются: конкретизация применительно к КБР общих теоретико-методологических подходов к анализу национальной федеративной политике РФ; исследование проблем оптимизации разграничения полномочий и предметов ведения РФ и субъектов РФ (в конкретном его варианте - взаимоотношений РФ с КБР); конструирование авторской модели механизма установления собственной сферы ведения и полномочий КБР как республики в составе РФ; сравнительный анализ установленных Федерацией минимальных стандартов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с конституционно-правовым регулированием в КБР; анализ общих с иными республиками РФ и специфических для КБР признаков конституционно-правового статуса республики как субъекта Российской Федерации.
Для достижения этих целей в работе поставлены следующие задачи:
• исследовать становление и развитие национальной государственности Кабардино-Балкарской Республики, начиная с момента ее создания и до наших дней: проанализировать этапы государственного строительства республики в контексте развития конституционного и конституционно-правового законодательства России начала, середины, конца XX столетия, начала XXI века; проанализировать межэтнические и территориальные проблемы развития государственности КБР;
• исследовать вопросы конституционных основ организации государственной власти в КБР, а именно государственно - правовые признаки КБР как субъекта РФ, форму правления и форму государственного устройства республики, особенности организации законодательной, исполнительной и судебной властей республики, а также их взаимоотношения с федеральными органами государственной власти;
• обобщить наработанный теоретический и практический опыт построения федеративных отношений в тесной увязке с особенностями жизнедеятельности, ментальности народов республики, условий и особенности развития КБР;
• осуществить сравнительный анализ установленных Федерацией минимальных нормативов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с конституционно-правовым регулированием в КБР;
• провести анализ конституционных основ взаимоотношений КБР с Российской Федерацией и ее субъектами.
Состояние научной разработанности. Тема диссертационного исследования носит комплексный характер, который предполагает необходимость обращения разделам юриспруденции и ряда других наук: философии права, теории и истории государства и права, политологии, социологии и т.д. Исходя из этого, источниковедческую основу диссертационного исследования составила как специальная юридическая литература, так и труды в области других наук. В процессе решения проблем диссертационного исследования были изучены разнообразные источники: работы отечественных ученых, архивные материалы, нормативные правовые акты, материалы научных конференций, журнальные статьи.
Проблемам федерализма и статуса субъектов Федерации посвящены работы таких известных отечественных специалистов, как: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.Н. Аринина, С.Н. Бабурина, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, Н.В.
Варламовой, P.M. Дзидзоева, Н.М. Добрынина, Д.Л. Златопольского, В.В. Иванова, В.Г. Игнатова, И.П. Ильинского, В.Т. Кабышева, J1.M. Карапетяна, A.B. Киселевой, К.Д. Коркмасовой, А.Е. Козлова, А.Н. Кокотова, В.А. Кряжкова, O.E. Кутафина, А.Н. Лебедева, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, A.A. Ливерецкого, В.Н. Лысенко, H.A. Михалевой, Ж.И. Овсепян, В.Г. Пахомова, Ю.М. Прусакова, В.В. Пустогарова, В.А. Ржевского, М.С. Саликова, В.И. Синюкова, И.А. Умновой, A.M. Цалиева, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Д.Ю. Шапсугова, Л.А. Шестакова
Следует отметить также защищенный в этот же период целый ряд кандидатских диссертаций, посвященных общей характеристике статусов конкретных субъектов РФ либо отдельным аспектам их статусов: Х.А., Аджиева, Д.Б. Агафонкина, P.A. Клычева, П.Я. Нечепуренко, И.В. Николаева, У.Ш. Шахманаева, М.М. Яковлева и др.
В 1998-2003гг. защищен ряд диссертаций, посвященных общим проблемам российского федерализма и статусам отдельных категорий субъектов - областей, сложноустроенных субъектов РФ, национально-территориальных субъектов, либо законодательному регулированию на уровне субъектов РФ, либо судам субъектов РФ: А.Н. Аринина, А.З. Богатырева, О.Н. Громовой, В.О. Двадненко, Дегтева Г.В., Н.М. Добрынина, С.М. Ермакова, Р.В. Знаменщикова, В.В. Иванова, О.О. Маленко, А.И. Матвиенко, Нарутто C.B., Ю.П. Рыбакина, В.И. Савина, A.B. Саленко, М.О. Становой, И.А. Стародубцевой, A.A. Устинова, А.Н. Черткова и т.д.
Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами исследуются в работах известных ученых юристов и политологов - Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Л.Ф. Болтенковой, P.M. Дзидзоева, И.В. Дудко, Л.М. Карапетяна, М.А. Краснова, А.Н. Лебедева, И.В. Левакина, H.A. Михалевой, Ж.И. Овсепян, Э.В. Тадевосяна, A.A. Тайбакова, И.А. Умновой, A.M. Цалиева, С.М. Шахрая, Б.С. Эбзеева.
В ходе написания диссертации были изучены также работы исследователей Кабардино-Балкарии по данной теме. Это научные труды М.К. Ажаховой, А.З. Бецукова, A.C. Геляхова, М.Р. Дышековой, З.К. Каширокова, Ю.М. Кетова, З.Х. Мисрокова, Л.А. Тхабисимовой, A.B. Хамукова, А.К. Шогенова, а также ученых -историков, политологов и социологов О.Л. Айшаев, М.Т. Ансокова, Х.М. Бербекова, А.Х. Борова, Т.К. Галачиева, М.И. Геттуева, В.Д. Дзидзоева, Х.М. Думанова, В.Х. Кажарова, В.Ж. Кудаева, Т.А. Машукова, Х.Х. Сабанчиева, Х.Ф. Тазиева, Ж.А. Хаджиева, Х.И. Хутуева, О.Л. Шогенцуковой, С.Э. Эбзеевой.
Большое значение в диссертационном исследовании придается вопросу о конституционной ответственности субъектов РФ и их должностных лиц. Изучению вопросов конституционной ответственности посвящены работы С.А. Авакьяна, К.С. Вельского, И.Н. Барциц, В.А. Виноградова, И.В. Гончарова, A.A. Иванова, Т.Д. Зражевской, М.Н. Карасева, Н.М. Колосовой, A.A. Кондрашова, Ж.И. Овсепян, В.А. Сивицкого, Д.Т. Шон, И.А. Умновой.
Однако, проведенные в литературе научные исследования статусов категорий субъектов РФ и тем более - конкретных субъектов РФ - не исчерпывают актуальность проблем, поставленных в настоящем диссертационном исследовании. Анализ научных работ, литературы показывает, что вопросы статуса республики в составе Российской Федерации вызывают много споров ученых и специалистов. В научной литературе недостаточно проанализированы и изучены вопросы конституционно-правового статуса республик в составе РФ, и в частности, Кабардино-Балкарии с учетом многочисленных изменений, произошедших в законодательстве РФ, а также общественно-политической жизни страны в последние годы.
Объектом исследования данной работы является один из наиболее актуальных и дискуссионных институтов современного российского федерализма конституционно - правовой статус субъекта Российской Федерации (на материалах Кабардино-Балкарии) в его соотносимости со статусом федерации в контексте процессов формирования нового федерализма в России, максимальной реализации конституционной (Конституция РФ 1993г.) концепции нового федерализма.
Предметом исследования является законодательство РФ и КБР о статусе субъекта РФ, истории и предыстории развития государственности КБР, современная государственно-правовая практика развития Кабардино-Балкарии в составе РФ, проблемы реформы федеративного устройства России, материалы практической реализации в КБР новейшего федерального законодательства о порядке формирования и новых формах организации публичной власти в субъектах РФ.
Методология исследования. Характер задач, поставленных в диссертационном исследовании, определил необходимость комплексного использования научных методов исследования. Для раскрытия конституционно-правового статуса республики в составе Российской Федерации применялись общенаучные методы познания: формально-юридический, системный, сравнительно-правовой, исторический методы. В определенном объеме в работе использовался ряд специальных методов: функциональный, статистический. Конкретно-социологический и др. Эмпирической базой диссертационного исследования стали нормативные правовые акты федерального и регионального уровня, начиная с 1917г. и до настоящего времени. Хронологические рамки исследования охватывают период с 1917г. до настоящего времени.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что изложенный в ней целостный (комплексный) анализ конституционно-правового статуса республики в составе РФ на примере Кабардино-Балкарии может способствовать дальнейшей теоретической разработке таких актуальных проблем конституционного развития субъектов РФ как гарантии конституционного статуса и конституционная ответственность субъектов РФ; развитие федеральной конституционной концепции разграничения предметов ведения и полномочий; позволит усовершенствовать механизм разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами и, в частности, при установлении предметов ведения субъектов Федерации; конституционно-правовые основы взаимоотношений субъектов РФ «по -горизонтали».
Практическая реализация ряда положений настоящей диссертации позволит внести изменения в организацию системы органов государственной власти Кабардино-Балкарии, в том числе усовершенствование механизма взаимоотношений между исполнительной и законодательной властями и т.д. Некоторые положения данной работы могут быть иметь практическое применение при работе Правительства КБР, Аппарата Президента КБР по усовершенствованию двусторонних отношений с иными субъектами РФ, в том числе в рамках институтов Южного федерального округа. Значимость работы определяется также возможностями ее использования в качестве спецкурса, учебного пособия по конституционному праву РФ и субъектов РФ, региональному праву.
Апробация работы проведена на научных конференциях и симпозиумах в Москве (декабрь 2002г., апрель 2003г., декабрь 2003г.), Ростове-на-Дону (октябрь 2001г.), Екатеренбурге (март 2003г.), Новосибирске (апрель 1999г., апрель 2000г.), Нальчике (апрель 2000г., ноябрь 2001г.), при обсуждений проблемных лекций в учебном процессе. По теме диссертационного исследования опубликовано двенадцать работ, в том числе в общероссийских научных изданиях - «Государство и право» (2003г. №4), «Журнал российского права» (2002г. №2), «Гражданин и право» (2002г.
10/11, 2003г. №3), «Политика и право» (2002г. №9, 2003г. №3, 2003г. №8), в «Северо-Кавказском юридическом вестнике» (2003г., №1), альманахе социально-политических и правовых исследований Кабардино-Балкарского научного центра Российской Академии наук и т.д.
Некоторые положения диссертационного исследования, касающиеся анализа соотношения норм федерального и республиканского законодательства и выявленных при этом несоответствий, были использованы при проведении правовых экспертиз нормативных актов КБР Управлением Министерства юстиции РФ по КБР, Управлением МНС России по КБР, Прокуратурой КБР, Парламентом КБР, органами местного самоуправления республики.
Научная новизна диссертационного исследования состоит, прежде всего, в самом подходе к исследованию поставленной проблемы как сложной и многоплановой, что находит свое выражение в основных положениях и выводах, разработанных автором и выносимых им на защиту. В диссертации предпринята попытка подойти к рассмотрению вопросов конституционно-правового статуса республики в составе РФ на основе обобщения теоретического наследия выдающихся западных и отечественных ученых, большого комплекса сравнительно-правового материала, дать им современную оценку, попытаться проследить эволюцию становления государственности КБР как субъекта РФ.
Диссертационное сочинение представляет собой первое комплексное монографическое исследование современных актуальных проблем государственно-правового строительства в Кабардино-Балкарии с учетом обобщения и анализа новейшего законодательства и практики его применения. Диссертация характеризуется как новизной поставленных задач, выдвижения и обоснования основных положений, так и тем, что сформулированные в нем выводы и предложения имеют концептуальную, научно-теоретическую и практическую значимость для совершенствования конституционно-правового статуса КБР как субъекта Российской Федерации и укрепления федеративных отношений на современном этапе.
Диссертантом предпринят анализ исторических процессов становления и конституционного развития государственности в КБР на основе предложенной им периодизации развития государственно-правового статуса КБР, что позволило сделать выводы о сложном, противоречивом, но последовательном процессе укрепления государственности КБР как субъекта РСФСР, а в последующем - субъекта Российской
Федерации. Предлагаемый в диссертации подход позволил автору дать юридические (государственно-правовые) характеристики КБАССР, а в последующем - КБР в их развитии, показать историческую преемственность процессов формирования современного правового статуса республики.
Важным элементом, характеризующим научную новизну диссертационного исследования, составляет то, что автор анализирует изменения, федерального и регионального законодательства 2002-2003гг., направленные на усиление партийного характера выборов на уровне субъектов РФ, обеспечиваемое федеральным законодательством, что предполагает новую модель парламентаризма в республике; резкое увеличение числа муниципальных образований, в следствие чего меняется и модель разграничения полномочий между органами государственной власти КБР и органами местного самоуправления.
Большое внимание в работе уделено исследованию государственно-правовых вопросов конституционной ответственности органов государственной власти республики как субъекта РФ в современный период и разработке путей ее совершенствования. Обеспечение конституционной законности и ответственности в деятельности органов государственной власти субъектов РФ должно стать одним из основных направлений в государственном строительстве. Новыми являются и данные в работе предложения о целесообразности внесения соответствующих поправок, как в федеральное, так и региональное законодательство.
В работе даются авторские оценки институтов государственности КБР, ее территориального верховенства при соблюдении принципа суверенитета РФ, высшей юридической силы Конституции КБР как субъекта Российской Федерации, выявляются иные государственно-правовые признаки, определяются основные пути совершенствования конституционно-правового статуса КБР и федеративных отношений в России в целом.
Структура диссертации включает введение, три главы, состоящие из 10 параграфов, заключение и список использованной литературы.
|